半月談記者 熊茂伶

北京時間11月13日，美國總統特朗普簽署一項聯邦政府臨時撥款法案，結束已持續43天的美國史上最長聯邦政府“停擺”。創紀錄的政府“停擺”，表面上源于民主黨與共和黨圍繞醫保補貼的分歧；但在更深層次上，這場僵局早已超越財政之爭，成為雙方以民眾利益為籌碼、推進各自政治議程的角力。

航班停飛、救濟中斷、聯邦雇員無薪度日……“停擺”在經濟和民生領域已留下難以挽回的“壞賬”。這場以民生為代價的博弈也折射出美國治理體系的長期失能，政府“停擺”正成為美國政治的常態。

為何“停擺”創歷史紀錄？

自10月1日起，因美國國會參議院未能在政府資金耗盡前通過新的臨時撥款法案，美國政府時隔近7年再度“停擺”。“停擺”持續期間，民主黨主張延續醫保補貼，要求先談判再開門，共和黨則主張先通過“干凈”的短期撥款法案，要求先開門再談判。由于兩黨圍繞該法案分歧嚴重、互不相讓，參議院此前對該法案進行14輪投票均未通過。

專家和媒體認為，這次“停擺”刷新紀錄，表面上看，是兩黨因醫保福利支出問題陷入僵局，但深層原因在于，兩黨借助“停擺”推進各自的政治議程，不惜讓民眾承擔代價。

從兩黨的互相指責中，可以看出一些端倪。眾議院議長、共和黨人邁克·約翰遜表示，民主黨利用美國民眾的痛苦來獲取政治利益。參議院民主黨領袖查克·舒默此前表示，在這場“停擺”之爭中，“孩子、老人、殘疾人、工薪階層的父母都被用作政治棋子”，“饑餓被用作威脅手段”。

特朗普政府年初就任后一直試圖大幅削減開支、裁減聯邦雇員。輿論普遍認為，此次“停擺”為其實現“精簡政府”的目標提供契機。白宮管理和預算辦公室主任沃特曾預計，聯邦政府“停擺”將導致超過1萬個聯邦職位被削減。曾擔任艾奧瓦州眾議員的格雷格·丘薩克表示，多年來，共和黨人高喊“政府花錢太多”，特朗普入主白宮后，沃特正在“公開且明目張膽地推進”共和黨裁員減支的長期戰略。

一些美國媒體認為，政府“停擺”已成斗爭工具。《華盛頓郵報》就發文指出，特朗普政府將“停擺”視為縮減政府規模、打擊對手的工具。《政客》雜志報道，特朗普政府多次削減撥給民主黨執政州的聯邦資金，將政府“停擺”變成針對“藍州”的武器。

“停擺”的經濟和民生代價

兩黨達成協議的關鍵，在于8名民主黨參議員對撥款法案的支持，其中包括5名改變此前態度的民主黨人。美國媒體和輿論稱他們在兩黨斗爭中“屈服”或“倒戈”。但這些議員表示，之所以向共和黨妥協，主要是因為政府“停擺”已讓美國民眾承受了過多痛苦。大約140萬聯邦雇員工資遭到拖欠，其中一些人不得不在救濟點領取免費食品；連日來全美每日數千航班延誤和取消，數百萬民眾出行受影響；針對低收入人群的“補充營養援助計劃”暫時“斷糧”，數千萬人的食品救濟金面臨不確定性……

11月5日，在政府“停擺”進入破紀錄的第36天時，半月談記者在美國首都華盛頓市區一處救濟點看到，前來領取免費午餐的聯邦雇員排著長隊，人流量較前幾日明顯增多。

11 月5日，在美國首都華盛頓，聯邦雇員排隊領取免費食物

因資金耗盡，美國聯邦食品救濟項目“補充營養援助計劃”11月1日起暫停發放救濟金。在聯邦法官介入后，特朗普政府11月3日表示，將動用應急資金維持本月一半救濟金的發放，但一些州或需要數周甚至數月才能恢復發放。該項目覆蓋約4200萬人，約占美國總人口的八分之一，其中大多數人的收入低于貧困線。

政府“停擺”對航空系統帶來的沖擊日益加劇，大面積航班延誤、取消，造成全美機場嚴重混亂。為緩解空管人員短缺、降低空域安全風險，美國交通部和聯邦航空局自11月7日起削減全國40座繁忙機場的運力。政策實施后，每日航班取消數量激增，僅11月9日一天就有近3000架次航班被取消，當天航班延誤數量更是達到驚人的1.1萬架次。

美國國會預算辦公室此前曾表示，政府“停擺”將推遲聯邦支出，并對經濟產生負面影響。“停擺”若持續6周，經濟損失將上升到110億美元，預計四季度美國實際國內生產總值的年化增長率將下降1至2個百分點。事實上，“停擺”持續時間已超過6周。美聯社報道更指出，政府“停擺”進一步拖累了本已疲弱的經濟。

“停擺”危機或重現

盡管幾名民主黨參議員因“停擺”持續攀升的代價而向共和黨妥協，但民主黨關于醫保福利的核心訴求仍被擱置，并未在協議中落實，這一議題可能會在未來選舉中繼續發酵。

作為結束“停擺”協議的一部分，參議院多數黨領袖、共和黨人約翰·圖恩向民主黨人承諾，最遲在12月第二周，將就延長即將于年底到期的《平價醫療法案》加強型補貼進行投票。但一些民主黨人對此表示不滿，認為該協議不能保證這項補貼得以延續。

《華爾街日報》分析認為，雖然民主黨在“停擺”談判中爭取醫保福利的努力未能成功，但仍令共和黨面臨壓力：要么支持這項可能降低醫療成本的措施，要么向選民作出解釋。多家民調顯示，美國民眾認為共和黨應為“停擺”負更多責任。美國《華盛頓郵報》分析指出，中長期看，失去民眾支持的共和黨將面臨更高的政治風險。

兩黨最新達成的聯邦政府臨時撥款法案，將按現有水平為大部分聯邦機構提供資金至2026年1月30日。按慣例，國會每年需通過12項撥款預算，但該法案僅包含3項年度撥款預算，尚有9項年度預算未敲定。這就意味著，兩個多月后，美國聯邦政府可能再次面臨“停擺”危機。一些分析人士警告稱，“停擺”的潛在重演可能會將美國再次推向經濟動蕩的邊緣。

根據美國國會統計，自1980年以來，美國已出現15次聯邦政府“停擺”。其中20世紀80年代出現過8次，絕大多數僅持續1至3天；20世紀90年代出現過3次，最長持續21天；2010年以來出現過4次。雖然近年來政府停擺的絕對次數不多，但多次出現險象環生的“停擺”危機。

美國政治組織“林肯計劃”聯合創始人里德·蓋倫指出，美國幾乎每年都會面臨聯邦政府可能“停擺”的窘況，這并非源于兩黨政策分歧或財政資金限制，而是所謂“民主問責制度”被嚴重削弱的結果。美國普林斯頓大學總統歷史學家朱利安·澤利澤表示，政治撕裂給國家治理帶來了巨大困難。