城市，當代人最主要的生活之地。數據顯示，截至2021年，我國常住人口城鎮化率達到64.72%。也就是說，接近2/3的人聚集在城市。城市，不僅是經濟產出之地，也應成為美好生活之地、精神寄托之地。然而，現實并不總是如意。許多人不時念叨著“鄉愁”，憧憬著“詩與遠方”，對于此時此地所居所在的城市，似乎總是少了一份歸屬感。

中國人民大學教授何艷玲認為，在城市化進程中，人們為了更美好的生活而奔向城市，但城市往往成為壓力與疏離的代名詞，城市中的人們時常經歷著“回不去的鄉，融不入的城”的雙重拉扯。人們之所以懷戀鄉村生活，本質上是因為城市生活的不如意，也即“鄉愁本質上是城傷”。

那么，城傷如何療治？何艷玲新著《人民城市之路》提供了一個極富中國特色、兼具實踐性與理論性的回答。就此，半月談記者對何艷玲進行了專訪。

城市的特質和治理的本質

半月談記者：“人民城市”這一說法似乎早已有之。在《人民城市之路》一書中，您對“人民城市”這一概念賦予了怎樣的不一樣的內涵？

何艷玲：“人民城市”的說法雖然久遠，但其內涵并不十分明確和充實。本書所說“人民城市”，從本質上理解，是指在制度化城市權利的基礎上，實現人民在城市中對美好生活的向往。

城市，作為現代社會最重要的一個物理場地、經濟場所、社會場景，其集聚性、規模性和流動性，讓制度變得更為復雜，不確定性增強，風險性加大，傷害也變得更有可能。因此，指向人民城市價值導向的城市善治越來越迫切和重要。

新時代，中央重視城市人民性，是以人民為中心的發展觀在城市治理領域的深入落實，也指引了人民城市建設的未來。城市人民性涵蓋城市發展屬于誰、依靠誰和為了誰三個方面的問題。首先，闡明了城市的性質問題，即人民是城市的主人，城市是屬于人民的，人民性是社會主義城市的根本屬性；其次，人民創造了城市，城市建設和發展必須集中民智，匯聚民力，依靠人民的奮斗和拼搏，尤其是要將人民吸納到城市治理的各個環節中來，共同管理好城市家園；最后，城市的進步和發展最終都是為了人民福祉，滿足人民對于美好生活的需求，提高人民的生活品質。簡單說就是，城市歸人民所共有，由人民共同治理，最終實現人民共享。

半月談記者：您在書中提到，“鄉愁本質上是城傷”，為什么這樣說？當下我國城市尤其是大城市面臨的普遍性問題及其根源是什么？

何艷玲：長久以來，在增長主義的邏輯下，城市的首要目的是獲得經濟上的繁榮與發展。城市空間被看作生產和工作場所，而非生活和交往的場所；土地成為商品，而非棲居的載體；流動人口被看作勞動力，而非居民。人們在城市中的行事以標準化、理性化、去情感化為導向，對美好生活的追求與對溫馨感情的向往反而被視作與增長無關的“多余動作”。這造成城市與人之間的疏離。

同時，城市特有的集聚性、流動性和異質性所帶來的城市與人民的疏離，讓城市治理變得更艱難和復雜。其中，集聚性是城市最重要的特質，但高密度聚集的人口也帶來交通擁擠、住房擁擠、垃圾圍城等難題；流動性加劇了城市的陌生化和原子化，弱化了城市居民間的認同與信任，更消解了城市居民自主解決問題的社會資本；異質性帶來差異、分歧和利益、價值觀的不一致，也成為城市沖突的重要來源。

如果城市不能提供一種精神上的家園感，人們就會把這種情感寄托在別的地方，比如回不去的故鄉、理想化的遠方，鄉愁由此愈加揮之不去。

半月談記者：如此說來，“人民城市之路”也應從這些方面著力？

何艷玲：是的。在新時代，以人民為中心的城市發展，必須更加強調從城市居民生活需求的角度，來思考和應對復雜的城市問題。城市作為經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心與人民的匯聚之地，既是增長的火車頭，也是治理的最大載體。不同于鄉村治理，城市特別是特大城市的治理，本質就是管理好集聚性、異質性和流動性。

理想的“人民城市”須兼具活力、宜居、可持續這三大特質。其一，城市活力最直觀呈現為經濟活力，嚴格來說就是來自于人的創新創造的活力。其二，宜居作為一種主觀體驗感，其基本源泉是人民獲得感，其實現依賴于城市的便利通達和舒適的場景體驗。宜居是城市質量的最高體現和生動寫照。其三，可持續是發展的需要，是和諧的支撐，也是高質量發展的保障，城市必須實現三個層次的協調：生產、生活、生態功能的協調，供給滿足人民美好生活需要，物質文明與精神文明深度融合。

依托社區進行精細化治理

半月談記者：在城市治理中，您提出要“靠近人民所在的社區實現精細化治理”。為什么把社區作為城市治理的基本單元和切入口？

何艷玲：從以人為中心的角度來看，城市的核心是人，城市的尺度是社區。在復雜的城市系統中，社區是一個敏感單元，是人民直接可感知的空間，能反映人民實際需求，傳達人民真實聲音。為此，精準高效的城市治理必定會聚焦在社區這一居民生存生活的共同體，必定會著眼于社區這一人群聚集的最小敏感單元，必定會聚焦于每個獨具個性的社區居民，將發展和治理建立在可感知的空間的基礎上，從人民身邊的改造做起，從人民肉眼可見的變化開始，讓人民對城市發展和政府的努力看得見、摸得著。

在中國體制和語境之中，社區同時承載著自然屬性、社會屬性和管理屬性，是適度的土地和空間，人民之間交往與互動的合適載體，黨和政府聯系人民的“最后一公里”。改革開放以來，隨著經濟社會的發展和生活觀念的轉變，居民對美好生活的向往愈發強烈，呈現出個性化、多樣化與差異化的特征。在這種背景下，精細化治理是最好的回應方式，社區則是城市精細化治理最適宜的治理空間。

半月談記者：如您所言，社區治理確實應成為城市治理的基石。不過，當前不少城市社區似乎還難以承擔這樣的角色和任務。它們普遍的困境是什么？出路又在哪里？

何艷玲：黨的十八大以來，社區治理被提升至執政戰略的高度。要將社會治理的重心落在城鄉社區，社區是黨和政府聯系人民的“最后一公里”。社區治理的空前升格有其現實關切——改革開放40余年來，在市場化的席卷之下，人口流動性、個人原子化、身份異質性、利益多元化帶來的社會碎片化，封閉社區象征的空間碎片化，社區場域內居委會、物業與業委會各行其是和政府內部相關部門條塊分割共同導致的權力碎片化，以及黨組織的懸浮化等種種因素造成了社區的低組織化和治理內卷化。在橫向聯結疏離、縱向整合失序的治理體系中，社區陷入自下而上的居民訴求得不到有效回應，自上而下的政策政令難以落到實處的困境。

總之，城市社區是復雜的，按照人的需求、感受、適宜尺度以及社會關系來組織、建設和治理，注重鄰里交往和場所感，是應對這種困境的關鍵。

至于具體出路，我覺得成都的探索，可以給我們提供一些啟發。首先，成都設立城鄉社區發展治理委員會，首次在黨委組織體系中確定一個綜合部門承擔回應人民群眾美好生活向往的政治責任，將社區治理上升至全新的戰略高度；其次，建立政黨統領、聯動協同為上下同構的核心治理機制，設計規范化、穩定化、整合性的政策體系保證治理行動的主動化、常態化和制度化；再次，將精細化治理向末梢延展，特別是在基層黨組織的引領下，激活居民公共參與，創制小區自治組織，搭建協商議事平臺，實現有組織、有秩序、有效能的院落自治；同時，講求人本邏輯下發展與生活高度融合，在新技術助力下將小尺度、微治理、差異化的治理思路盡量落實。總之，我認為，成都在黨委統籌下面向人民的社區精細化治理，蘊含著城市思維與人民思維的回歸，為解決當前城市社區治理困境提供了樣本。

用中國實踐重構治理理論

半月談記者：本書的一大亮點，是基于中國實踐來進行的具有中國特色的理論建構，尤其是，對黨的領導為何必要、作用如何發揮等論述十分深刻。那么在中國的城市治理、社區治理中，如何理解黨的作用？

何艷玲：研究中國課題，不僅要吸收借鑒西方的理論，更要從現實出發，構建自己的話語體系。中國的最大現實，就是政黨在國家政治生活中發揮著核心領導作用，必須以政黨的全新角色重構治理理論。

具體到城市治理、社區治理，黨組織特別是基層黨組織具有兩大任務屬性，一是領導核心，即政治屬性；二是代表人民，即治理屬性。基層黨組織的政治屬性和治理屬性相結合，表明黨的領導和治理在實踐中密切結合的必要性和可行性。過去，黨與具體治理工作的結合并不充分，黨和人民聯系的“最后一公里”不夠順暢，制度優勢轉化為治理效能也不太充分。這些都是新時代必須回應和解決的問題。地方治理實踐表明，黨組織的雙重任務屬性，可以在具體治理過程中相輔相成，在保證政治方向的同時讓黨組織具體嵌入治理過程中，并完成各種創新和治理任務。雙重任務屬性，也意味著在城市治理實踐中，黨組織的運作將以解決和回應特定的治理問題為導向，不僅通過自上而下的組織建設將權力延伸至各個領域，而且為不同社會群體提供了傳遞訴求的制度化通道，從而與行政體系共同回應復雜化的治理需求，并為我們理解中國場景下黨與人民關系提供了新的可能。

半月談記者：您在書中多次提到，只有基層黨建做好了，社區治理才能做好。為什么這樣說？基層黨建的主要內容和指向應該是什么？

何艷玲：隨著社會的高速轉型與社會流動性的加劇，傳統組織化路徑發生一定程度的斷裂：一是部分社會成員與政府的聯系不再暢通，成為公共組織之外的孤立個體；二是個體之間的組織化聯系中斷，勞動力高度流動令社會聯絡減弱，個體逐漸原子化。個體的原子化又進一步加劇了個體與公共組織的距離，個體不具備足夠的私人關系和能力來解決面臨的問題。在組織化薄弱的情況下，黨組織理所當然地成為再組織的載體。較之于以任務效率為導向的行政組織，黨組織有更易伸展的空間，從而可以借助組織網絡在基層的延伸不斷吸納和整合各種社會力量，在社會不成熟的條件下發揮“以黨建促進社會建設，以政治整合促進社會整合的作用”。

由此觀之，我國城市基層治理的實質是：黨組織在社會發育滯后、聯結機制斷裂和社會行動能力不足的松散型制度環境中，通過內生性的體制力量激活社會，并以此增強體制回應復雜問題的韌性。

沿著這一邏輯，我認為，基層黨建主要應做以下工作：一是在松散社會下建立治理網絡。在松散社會形態中，黨承載著建立、激活和管理網絡的核心角色，依靠自身的強大合法性，通過再造黨群服務中心等組織載體，重新扎根群眾；發揮網絡樞紐的制度功能，將脫嵌于組織的原子化個人組織化，將零散的市場、社會各個主體織在以黨組織為核心的網絡中。二是在立體化網絡結構中實現有效治理。一方面，要培育造血能力強且堅守社會公益的治理力量；另一方面，更要以制度化的共建機制統一調動黨建網格中的多元力量、多樣資源，整合優勢社會資源互惠互利，激發協同效應的治理效能。

半月談記者：本書是基于成都實踐寫成的。總體來看，成都實踐對其他地方和全國的啟示性意義何在？

何艷玲：總的來說，成都的實踐經驗可以分為兩部分，一是城市治理專業化的基本路徑，揭示了成都對于“何為人民城市”的構想以及“如何建設人民城市”的思路、方向。其基本路徑包括：將城市治理作為以人民為中心治理的軸心，將社區作為城市精細化治理的主場景，高質量發展、高效能治理與高品質生活在城市有機融合以及城市治理嵌入空間視角。二是城市治理專業化的實現機制，呈現了成都“如何實現人民城市”的機制和策略，以及政黨、政府、市場、社會等不同主體在參與過程中如何發揮作用，其實現機制體現為：政黨高位推動、統領全局治理，基層黨建引領、構建共治合力，建設學習型政府，持續制度化創新，聯結人民，社會增能。

在根本上，成都建設人民城市的實踐進一步回應了一個非常重要的命題：統一體制是如何保持活力的？我認為，成都大城治理的系統創新之所以能實現，其底層邏輯是整體領導的共識治理，這是中國故事如何突破統一與活力之間的張力的理論底色。整體領導的共識治理基于統一與活力的人民性意涵統一起來，在使命型政黨的領導下，政府、人民、市場、社會所有要素形成了廣泛的共識，政治引領、制度規范、專業技術、市場機制和社會資本等多種邏輯圍繞著回應人民群眾獲得感、幸福感、安全感同頻共振，實現人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安的相對統一。這也是成都實踐對其他地方和全國的啟示性意義所在。

來源：半月談

半月談記者：高遠至