半月談記者 孫文豪

2025年10月底，兩部關系到全國人民“家門口事”的基本法律——村民委員會組織法修正草案和城市居民委員會組織法修訂草案（以下簡稱“兩委”組織法）“攜手”提請審議并獲通過。“兩委”組織法首次統籌大修，將給基層帶來哪些變化？

首次統籌大修

為什么要修法？全國人大社會建設委員會主任委員楊振武在作修法草案的說明時表示：有必要認真總結“兩委”組織法實施以來特別是黨的十八大以來基層治理和基層群眾自治的實踐經驗，適應新形勢新任務新要求，回應社會關切。

——從社會發展看。兩法施行30多年間，我國經歷歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，城市、農村的面貌都發生翻天覆地的變化。在此過程中，基層治理實踐不斷積累，一些新的經驗做法涌現，有必要在認真總結的基礎上對既有法律作全面修改完善。

廣西融安縣浮石鎮六寮村議事協商主題廣場，干部和村民議事 黃孝邦 

例如，當前我國每個居民委員會平均服務約3000戶、近萬人，是新中國成立初期的10倍多。為適應這一變化，法律調整居民委員會設立標準，將原來的“一般在一百戶至七百戶”的范圍調整至“一千戶至三千戶”，并可根據實際需要，在適當范圍內成立。

又如，本次修法增加規定，需由村民（居民）會議或者村民（居民）代表會議決定的重要事項，應當先經村（社區）黨組織研究討論。“兩委”組織法進一步強化了基層黨組織的政治功能和組織功能，為黨全面領導基層治理提供法治保障。

——從現實難點看。草案說明提到，當前，大量青壯年農民進城務工、定居，人口流動和人戶分離常態化；城市社區和農村都出現人際關系弱化、群眾參與公共事務熱情降低等問題；在人口老齡化等背景下，群眾對社區服務的需求日益多樣化、精細化。這些現象增加了基層自治工作開展的難度，加強村居“兩委”自身建設和機制能力建設十分緊迫。

“兩委”組織法都完善了村委會、居委會的職責，增加引導村民（居民）踐行社會主義核心價值觀、協助做好突發事件應對工作等內容。此外，本次修法進一步完善“兩委”下屬委員會設置，依據具體需要，對村委會增加下設老年人和婦女兒童工作委員會、人居環境委員會的指引性規定，對居委會增加下設人民調解、環境和物業管理等委員會的類似規定。

召開村民會議和居民會議是保障人民群眾直接行使民主權利的重要方式。法律規定村民會議每年至少召開一次，法律降低提議召集居民會議的法定人數要求，便于居民會議召開，同時增加居民代表會議制度。

通覽兩部法律，“兩委”組織法的立法體例在此次統籌修法中得到統一。城市居民委員會組織法共7章50條，較此前不分章的23條增幅超1倍；村民委員會組織法則從此前的6章41條增加至7章50條。

楊振武表示：“統籌‘兩委’組織法修改工作，注意將兩部法律的類似情形作一致性規定，對城鄉情況確有差異的，作出符合實際的規定。”對外經濟貿易大學政府管理學院教授原珂分析，兩法同修體現了城鄉融合發展的大趨勢，這也是中國式現代化的必然要求。

權責更為明晰

黨的十八大以來，資源、服務、權限持續下沉至基層，“治理末梢”漸成“治理靶心”。但與此同時，村居“兩委”出現“行政化”傾向。全國基層政權建設和社區治理專家委員會成員、吉林大學哲學社會學院教授田毅鵬對半月談記者分析，一些鄉鎮街道將村居“兩委”視為“派出機構”，不斷下放行政任務。“通過法律明晰‘兩委’與鄉鎮政府及街道辦的權責邊界，是理順兩者關系的重要一步。”

近年來，中央制定出臺多份基層治理領域的政策文件，多次提出建立“權責清單”“協助工作事項清單”等機制。“應該將自治權限和行政職能通過權責清單區分開來。”原珂向半月談記者介紹，在基層實踐中，多地提出以“權隨事轉、人隨事轉、錢隨事轉”的原則為基層減負。

山東省郯城縣府東社區幸福食堂，志愿者與老人一起包水餃 張春雷 攝

此次修法吸納這一治理經驗，規定政府部門需要村委會、居委會協助開展工作的，應當提供必要的經費和條件。有全國人大常委會委員在分組審議時建議，可在具體實踐中明確“辦理結果”由提出需求的政府部門負責，防止出現問題后上級部門當“甩手掌柜”，以此問責基層。

除了把握好與公權力部門的關系，“兩委”與其他組織的關系也是本次修法的一大重點。對于村委會和居委會而言，分別主要指與農村集體經濟組織和業委會、物業等相關組織的關系。

今年5月，農村集體經濟組織法正式實施。與之協調，村民委員會組織法刪除了土地承包經營方案等涉及農村集體經濟組織的經濟事務權利，而對于仍由村委會代行農村集體經濟組織職能的情況，法律明確，討論決定有關集體財產和成員權益的事項，參照適用農村集體經濟組織法的相關規定。剝離經濟職能后，村委會和居委會的結構、功能、職責都漸趨統一。

城市社區中擁有一定經濟職能的組織是業主委員會。“過去居委會缺乏有效手段處理一些經濟糾紛。”原珂舉例說，如居委會沒有辦法干涉公共維修基金的使用。此次修法提出，居委會對設立業主大會給予指導和協助，協助指導業主大會和業主委員會依法履行職責。“法律出臺后，各地在這一框架下細化相關措施，有望妥善解決一些社區內部糾紛。”原珂說。

自治更有活力

“小院說事”“村聞聯播”“長廊夜話”“屋場懇談”……黨的十八大以來，基層群眾自治的場景不斷創新，內容更為豐富。將基層自治好的經驗做法以法律形式固定下來，進一步發揮村民（居民）自治在基層治理中的作用是本次修法的一大目的所在。

以村民委員會組織法為例，將“四議兩公開”工作制度法治化，是此次修法一大亮點。這一發源于河南鄧州的基層創造，曾三次寫入中央一號文件，如今正式上升為法律制度。這意味著黨領導下的基層民主實踐實現從“方法創新”到“制度定型”。

“在快速城鎮化和全面推進鄉村振興等背景下，社會已處在高速的‘流動時代’。”田毅鵬認為，在這種“社區同質性”被打破的情況下，一些復雜問題不能用簡單的行政干預來解決，而在各地已有豐富實踐的議事協商是一種有效方式。

規定村民會議每年至少召開一次，居民代表會議每半年至少召開一次，涉及村莊規劃、建設等鄉村建設重要事項由村民會議討論決定，將“民主協商”制度寫入總則……“兩委”組織法規范協商事項、主體、形式和程序以及協商結果的落實，一系列制度安排，使得群眾的訴求表達更加充分順暢、更加直接有效。

受訪專家認為，規定村民會議、居民會議的召開頻次很有必要。“這是促進基層群眾自治，實現基層民主的一個重要途徑。”一位受訪專家認為，法律增設居民代表會議制度，降低召集居民會議的人數要求，但如何確認參會人員的代表性，規范代表產生的流程，仍需各地基層結合實際繼續探索創新。

當前，城鄉二元結構正加速消解，與立法時期相比，城市社區和農村社區居民結構發生很大變化，各地都存在許多非戶籍居（村）民。如何保障他們參與基層自治的權利和途徑，是修法過程中需要回答的一個重要問題。

法律提出，拓寬村委會“非戶籍參選通道”，規定從事村務工作一年以上的非戶籍人員經村民同意可參加選舉；與之呼應，居委會也打破戶籍限制，明確戶籍不在本社區但在本社區常住的居民、在本社區工作6個月以上的社區工作者可依法參加選舉。

“隨著中國式現代化推進，社區應該成為打破城鄉二元結構和傳統戶籍觀念的前沿陣地，不斷吸納外來居民參與社區公共事務。”原珂認為，兩法的一系列調整改革為破解“能人難留”等基層治理問題提供了法律途徑，有助于進一步增強基層自治活力，持續釋放基層社會的凝聚力、創造力，為推進城鄉融合發展的中國式現代化筑牢堅實根基。